Steekproef wijst uit: meer dan helft gemeenten loopt gevaar bij subsidieverlening!
Prof. mr. Jacobine van den Brink, Hoogleraar bestuursrecht en expert op het terrein van overheidsfinanciering van de Universiteit van Amsterdam, bevestigt dat gemeenten op het gebied van subsidieverlening nog het nodige werk te doen hebben.
Door Gerrit Walstra, Mark Hooglugt en Thomas van Essen
Steekproef
Haute heeft een steekproef gehouden onder 10 gemeenten met tussen de 45.000 en 110.000 inwoners en verdeeld over het land. In de steekproef is gekeken naar de Algemene subsidieverordening (Asv), naar twee willekeurige subsidieregelingen (dus in totaal 20 regelingen) en naar de informatievoorziening daarover. Als bron is de gemeentelijke website gebruikt, de wettenbank van de overheid en het Gemeenteblad (overheid.nl > officiële publicaties). De onderzochte gemeenten hadden gemiddeld acht subsidieregelingen op hun website staan. Bij nadere beschouwing rees soms twijfel of er wel werkelijk subsidieregelingen zijn. Zo werden soms begrotingsubsidies[1] als regeling benoemd of was het onduidelijk of er wel formeel een regeling bestond.
Algemene beeld
Uit de steekproef komt het beeld naar voren dat óf een gemeente zijn zaakjes redelijk op orde heeft of dat de subsidieverlening behoorlijk rammelt. De verhouding hierbij is fifty-fifty. De Asv is hiervan een voorbeeld.
Een van de vragen over de Asv was namelijk, wanneer die voor het laatst was vastgesteld. In de helft van de gevallen was dat gebeurd voor juli 2016, terwijl sindsdien het Asv-model van de VNG -dat door 9 van de 10 onderzochte gemeenten als basis wordt gebruikt- tweemaal is gewijzigd. De wijzigingen betreffen belangrijke onderwerpen zoals het voorkomen van ontoelaatbare staatssteun en van subsidiëring van topinkomens, de egalisatiereserve van gesubsidieerde organisaties en jurisprudentie voor o.a. weigeringsgronden. Ook zijn in de nieuwe versies diverse artikelen (juridisch) verbeterd. De helft van de bekeken gemeenten werkt dus met een Asv die niet helemaal up to date is. Die Asv is meestal te vinden via (een link op) de gemeentelijke website, maar bij twee gemeenten niet.
Regelingen die niet bestaan of gebrekkig zijn
Van de 20 bekeken regelingen kon in 5 gevallen niet worden vastgesteld dat door raad of college daadwerkelijk een regeling is vastgesteld en formeel is gepubliceerd[2]. Dat is een kwart van het aantal regelingen, die op de website van de gemeente als ‘regeling’ werden aangeduid! In die gevallen is voor het onderzoek gewerkt met de informatie en voorwaarden zoals op de webpagina worden genoemd. Geconcludeerd kan worden, dat diverse gemeenten subsidies verlenen waarbij de juridische basis niet goed op orde is[3].
In ongeveer de helft van de regelingen die wel zijn gepubliceerd, zijn meer of minder ernstige (juridische) fouten gevonden, of op zijn minstens teksten die vraagtekens oproepen. Ook valt op dat met name in het sociaal en cultureel domein veel abstracte kwaliteitscriteria worden gebruikt waaraan (goede) aanvragen moeten voldoen. Daarmee is er veel ruimte voor subjectieve beoordeling van die aanvragen en hebben aanvragers vooraf weinig (rechts)zekerheid over wat de gemeente nou eigenlijk beoogt. Hierop is verbetering mogelijk.
Reactie Jacobine van den Brink: ‘Wanneer het gaat om schaarse subsidies - daarvan is in ieder geval sprake als er een subsidieplafond is ingesteld - is het beginsel van gelijke kansen en de transparantieverplichting in het geding. Op grond hiervan is vereist dat de selectiecriteria vooraf duidelijk zijn. Hier hebben gemeenten nog huiswerk te doen."
Voorbeelden
Een voorbeeld van een gebrek is dat het in diverse onderzochte regelingen blijft bij de vermelding van de doelstellingen, maar dat een duiding van welke activiteiten subsidiabel zijn ontbreekt. Dat laatste is nou juist een basisvereiste voor een regeling volgens de Awb (en meestal ook volgens de eigen Asv). Andere voorbeelden van gebreken in regelingen zijn:
- Het college is bevoegd ook andere dan of slechts enkele van, de gemeente gegevens te verlangen, indien die voor het nemen van de beslissing op die aanvraag noodzakelijk zijn.
[onbegrijpelijke tekst, ook hoe dit procedureel-juridisch correct zou moeten verlopen]
- Voor realisatie van ….. kan de aanvrager een aanvraag om subsidie indienen door het insturen van.. een kassabon/ aanschafbon. De subsidie wordt in ieder geval geweigerd indien:..is begonnen met het werk voordat op de aanvraag is beslist
[tegenstrijdig]
- Het college kan deze regeling buiten toepassing laten of van de bepalingen in deze regeling afwijken als daaraan vastgehouden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn tot de daarmee te dienen belangen.
[onduidelijk, tekst weggevallen?]
- Asv: Het college kan jaarlijks voor.. genoemde beleidsterreinen subsidieplafonds vaststellen. Regeling: De raad stelt ieder jaar voor het daaropvolgende kalenderjaar of voor een meerjarenperiode een subsidieplafond als bedoeld in artikel 4:25 e.v. van de Awb vast
[onduidelijk wie nu de plafonds vaststelt]
- Indien de gesubsidieerde volledig heeft voldaan aan de verplichtingen voor subsidieverlening en er sprake is van een overschot ten opzichte van het verleende bedrag, beslist het college in het besluit tot vaststelling over hoe om te gaan met dit overschot.
[onduidelijk; als de subsidie lager wordt vastgesteld dan aangevraagd is het bijzonder om van een ‘overschot’ te spreken, de suggestie wordt ook gewekt dat voor de aanvrager een hogere subsidie kan worden toegekend dan aangevraagd, dat is discutabel te noemen]
- Definities: College: het college van burgemeester en wethouders.
[de naam van de gemeente ontbreekt]
- Regeling: De Algemene subsidieverordening gemeente …is niet van toepassing.
[de vraag is a) of B&W wel bevoegd is de hele door de raad vastgestelde Asv integraal buiten toepassing te verklaren en of b) door het buiten werking verklaren van de Asv, die immers de basis vormt voor het kunnen vaststellen van andere regels (subsidieregelingen) er nog wel een voldoende wettelijk kader overblijft om als juridische basis te dienen voor het verlenen van subsidies]
Subsidieplafond ontbreekt veelal
Bij 11 van de onderzochte 20 regelingen kon niet worden vastgesteld dat er een rechtsgeldig subsidieplafond is. Daardoor loopt de gemeente een financieel risico bij de betreffende regeling. Een subsidieplafond is het voor een subsidieregeling en tijdvak maximale beschikbare bedrag voor subsidies. Het moet onder vermelding van de naam ‘subsidieplafond’ met een besluit worden vastgesteld of in de regeling zelf staan. Een subsidieplafond is dus iets anders dan de vermelding op de begroting. Ook is het nodig dat een besluit over een subsidieplafond formeel bekend wordt gemaakt, bijvoorbeeld in het Gemeenteblad.
Als er geen subsidieplafond is vastgesteld en op de juiste manier is bekendgemaakt, is er een gerede kans dat elke aanvraag die voldoet aan de inhoudelijke criteria moet worden toegewezen. Ook al is het beschikbare geld op. Geen subsidieplafond kan daarmee tot aanzienlijke overschrijdingen van de begroting leiden. Gemeenten nemen dus een risico als ze geen rechtsgeldig subsidieplafond hebben. De vraag is of gemeenten zich dat wel bewust zijn.
Reactie Jacobine van den Brink: ‘De kans op dit risico hangt ervan af hoe een specifieke regeling is vormgegeven. Een subsidieplafond is vooral nodig is als er inderdaad een subsidieregeling is die een ongeclausuleerde aanspraak op subsidie creëert (een zogenaamde open-einde-regeling). Als de bevoegdheid tot subsidieverstrekking discretionair is geformuleerd, kun je altijd weigeren met het argument dat het geld op is. Daar heb je niet per definitie een subsidieplafond voor nodig. Het wordt problematisch als er staat: het college verstrekt subsidie in die en die gevallen. Beide komen voor. Het is voor gemeenten dus wel opletten hoe ze een regeling met betrekking tot dit punt formuleren!
Tegenwoordig wordt in veel regelingen bepaald dat er een subsidieplafond moet worden ingesteld. Op rijksniveau is het sinds jaar en dag beleid dat subsidieregelingen worden voorzien van een subsidieplafond en ook de VNG adviseert gemeenten subsidieplafonds op te nemen in hun subsidieregelingen.’
Toegankelijkheid en transparantie
Voor aanvragers is het natuurlijk belangrijk te weten wat de voorwaarden zijn om voor subsidie in aanmerking te komen en hoe je de subsidie moet aanvragen. Die informatie is in zo’n 60% van de gevallen op de website te vinden en is er ook een link naar de regeling zelf. Voor aanvragers is het dus in 40% van de gevallen moeilijk of onmogelijk die informatie te vinden. Daarbij komt, zoals eerder genoemd, dat het in vijf gevallen de vraag is of er überhaupt wel formeel regelingen zijn vastgesteld. Beschikbaarheid van informatie is nodig om te zorgen dat aanvragers gelijke kansen hebben.
In 90% van de gevallen werken op de website alle links naar de aanvraag¬formulieren.
Wat echter opviel is dat uit de informatie op de website niet direct helder is wie een aanvraag mogen doen en wie niet. Om daar achter te komen is het veelal nodig de regeling zelf te raadplegen (waarvoor een link dus nogal eens ontbrak) en ook dan is het niet altijd duidelijk geformuleerd.
Ten slotte is gekeken of de onderzochte gemeenten jaarlijks een overzicht van verstrekte subsidies publiceren. Dat is voor incidentele subsidies een verplichting op grond van de Awb (art 4:23, lid 4), maar in het kader van transparantie een goed gebruik dat door de VNG wordt aanbevolen. Bij 6 van de 10 gemeenten waren dergelijke overzichten niet te vinden.
Verbeterproces nodig
Alhoewel ons onderzoek een relatief kleine steekproef betreft, denken wij -mede op onze ervaringen buiten dit onderzoek- dat gesteld kan worden, dat bij een heel groot deel van de gemeenten de subsidieverlening niet op orde is. Niet alleen lopen de gemeenten daarmee een financieel risico, ook aanvragers zijn hiermee niet geholpen. Ook is er het risico van imagoschade voor een gemeente bij het onrechtmatig verstrekken van subsidies. Des te pijnlijker kan dat begin volgend jaar worden wanneer het college van elke gemeente een zogenaamde recht- matigheidsverklaring moet gaan afgeven over de verstrekte subsidies in 2022. De interne beheersing moet daarvoor op orde zijn. Veel gemeenten zijn zich hiervan nog niet bewust.
Bij het doorlichten van de subsidieverlening van een gemeente moet natuurlijk naar meer aspecten worden gekeken. Voldoen beschikkingen aan de vereiste? Worden regelingen geëvalueerd (wettelijk verplicht)? Worden begrotingssubsidies en incidentele subsidies terecht verleend? Maar ook of subsidie wel het juiste instrument is en het geen inkoop moet zijn.
Kortom zo’n doorlichting is een hele klus, maar wel noodzakelijk om zeker te weten dat je als gemeente op de juiste wijze en doelmatig subsidies verleend en met een gerust hart een rechtmatigheidsverklaring kan gaan afgeven.
Voor meer informatie over dit onderwerp: Gerrit Walstra, email: gerrit.walstra@haute-equipe.nl, tel: 06-21125514.
[1] Niet op basis van een subsidieregeling verstrekte subsidies, maar op basis van Awb art, 4:23, lid 3c.
[2] Daarvoor zijn vereisten. Een vermelding alleen op de gemeentelijke website voldoet niet.
[3] Subsidieverlening zonder regeling is in bepaalde gevallen ook mogelijk (zie voetnoot 1), maar het is dan onjuist om dat als zijnde volgens een regeling te benoemen. Ook het verlenen van subsidies op basis van een formeel niet rechtskrachtige regeling is in feite onjuist.
